從1979年最早設(shè)立的深圳蛇口工業(yè)區(qū)，到1984年第一個國家級大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)成立，再到如今552個國家級開發(fā)區(qū)和1991家省級開發(fā)區(qū)千帆競發(fā)，開發(fā)區(qū)作為改革開放的重要戰(zhàn)略平臺，依托政策支持快速發(fā)展，在推動高水平開放和促進高質(zhì)量發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用。

但經(jīng)過30多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和對外開放的歷史使命已經(jīng)基本完成。尤其是在經(jīng)濟增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，開發(fā)區(qū)由于過去一味依賴政策紅利、政府主導(dǎo)色彩濃厚，積累的問題逐漸顯露，面臨著要素成本制約、政策優(yōu)勢減弱、區(qū)域內(nèi)外競爭壓力增大等困境，引入市場化機制勢在必行。

2017年2月，國務(wù)院對外頒布“開發(fā)區(qū)23條”，主張政企分開、政資分開，行政剝離、市場化運作成為開發(fā)區(qū)改革的重點方向，各地政府紛紛著手進行開發(fā)區(qū)市場化改革，一場集體下海潮在中國開發(fā)區(qū)中蔓延開來。2019年5月國務(wù)院再發(fā)“開發(fā)區(qū)24條”，再次明確開發(fā)區(qū)建設(shè)基本原則之一是市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，并提出積極支持國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體申請IPO上市，建立市場化運營模式。開發(fā)區(qū)市場化轉(zhuǎn)型進入新階段。

2017年末，天津濱海新區(qū)泰達街道工作委員會正式成立，隨后在2018年初，將原屬于開發(fā)區(qū)的社會管理職能剝離出來，由泰達街道行使社會管理等職責(zé)，功能區(qū)以經(jīng)濟管理和投資服務(wù)為主要職能，實施增量激勵考核辦法。

2018年末，福建省提出開發(fā)區(qū)公共事務(wù)由所在區(qū)政府統(tǒng)一實施，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)集中精力抓好經(jīng)濟管理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和投資服務(wù)，通過成立產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資運營商實行市場化運作。

2019年4月，山西省推行開發(fā)區(qū)管理和運營分離改革，政府派出管委會負(fù)責(zé)行政管理、公共事務(wù)和監(jiān)管職能，開發(fā)區(qū)向社會公開選擇運營機構(gòu)，運營機構(gòu)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資、招商引資、資本運作和公共服務(wù)等事務(wù)。

2019年7月，山東省通過改革意見，剝離開發(fā)區(qū)管委會的社會事務(wù)管理職能和開發(fā)運營職能，加強經(jīng)濟管理職能。由專門公司承擔(dān)開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、招商引資等專業(yè)化服務(wù)職能。例如威海經(jīng)開區(qū)的學(xué)校、醫(yī)院、公安等行政管理全部回歸到環(huán)翠區(qū)政府，經(jīng)開區(qū)集團只負(fù)責(zé)園區(qū)的招商引資和開發(fā)建設(shè)，實行市場化的薪酬制度。

開發(fā)區(qū)下海潮并非是地方政府一時興起的新鮮手段，而是開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級階段的必然選擇。蘇州工業(yè)園、上海紫竹園區(qū)等發(fā)達地區(qū)開發(fā)區(qū)的成功經(jīng)驗為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供了強勁引擎，為開發(fā)區(qū)市場化轉(zhuǎn)型提供了成功樣本。本文將系統(tǒng)梳理中國開發(fā)區(qū)的歷史、現(xiàn)狀和運作模式，基于中國開發(fā)區(qū)目前存在的問題進行政策建議，并展望成熟開發(fā)區(qū)的未來，供地方政府參考。

中國式開發(fā)區(qū)的分類：

兩級體系下的經(jīng)濟開發(fā)特區(qū)

開發(fā)區(qū)是指一個國家或地區(qū)為吸引外部生產(chǎn)要素、促進自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。根據(jù)開發(fā)區(qū)的行政級別和功能定位，我國的開發(fā)區(qū)體系可以分為國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)。國家級開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和其他類型開發(fā)區(qū)四大類。

（一）國家級開發(fā)區(qū)

國家級開發(fā)區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，體現(xiàn)了全國層面對外開放的逐步推進、改革措施層層遞進的戰(zhàn)略部署。國家級開發(fā)區(qū)通常采取相當(dāng)優(yōu)惠的稅收政策。例如國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性外商投資企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得按15%征收所得稅，其中，經(jīng)營期在10年以上的，經(jīng)企業(yè)申請、市稅務(wù)機關(guān)批準(zhǔn)，從開始獲利的年度起，第一和第二年免征所得稅，第三至第五年減半征收所得稅，即“兩免三減半”政策，鼓勵企業(yè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)投資。

1、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)

國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，實施特定改革開放政策的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)。它利用政府特批的經(jīng)費強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資環(huán)境，通過吸引外資形成高水平的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，是所在區(qū)域?qū)ν赓Q(mào)易的重點地區(qū)。截至目前，全國共有219家國家級經(jīng)開區(qū)，遍布31個省(區(qū)、市)，其中東部地區(qū)107家，中部地區(qū)63家，西部地區(qū)49家。2018年，全國219家國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.2萬億元，同比增長13.9%，占全國的11.3%；實現(xiàn)財政收入1.9萬億元，同比增長7.7%，占全國的10.6%；實際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額占全國的20.4%。實現(xiàn)進出口總額6.2萬億元，同比增長10.8%，占全國的20.3%。目前，國家級經(jīng)開區(qū)已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長點，外向型經(jīng)濟發(fā)展也上了一個新臺階。

2、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)

國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立，以發(fā)展高新技術(shù)、實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研融合而設(shè)置的特定區(qū)域。主要依靠知識密集、技術(shù)密集及對外開放等優(yōu)勢，吸收國內(nèi)外先進科技資源和管理方式，集中發(fā)展國家政策支持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進科技成果轉(zhuǎn)化。截止目前，全國共有168家國家級高新區(qū)，分布在全國30個省(區(qū)、市)，其中東部地區(qū)70家，中部及東北地區(qū)59家，西部地區(qū)39家，地域分布趨于平衡。2017年，納入統(tǒng)計的156個國家高新區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值9.51萬億，占全國11.5%，同比增長9.9%。人均勞動生產(chǎn)率33.2萬元/人，是全國的3.3倍。共提交PCT專利申請1.5萬件，占我國申請量的30.1%。技術(shù)合同成交金額達到4172.2億元，占全國的31.1%。國家級高新區(qū)作為科技成果轉(zhuǎn)化高地，人才、技術(shù)優(yōu)勢顯著。

3、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立，以海關(guān)為主實施封閉監(jiān)管，設(shè)立在我國關(guān)境內(nèi)的特定經(jīng)濟功能區(qū)域，具有承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和聯(lián)接國內(nèi)國際市場的功能。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，目前主要有保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)六種模式。2018年海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域僅物流貨物進出口總額就達3173.88億美元，同比增長17.1%，區(qū)域進出口總值占我國外貿(mào)的16.8%，每平方公里平均進出口值超過100億元人民幣，在我國對外開放中發(fā)揮了積極作用。

保稅區(qū)是受海關(guān)監(jiān)督和管理，可以較長時間存儲商品的區(qū)域，又稱保稅倉庫區(qū)。出口加工區(qū)則是由國家劃定的，享受減免各種稅費，專門制造、加工、裝配出口商品的特殊工業(yè)區(qū)，其產(chǎn)品絕大部分供出口。保稅物流園區(qū)是在保稅區(qū)內(nèi)或毗鄰的特定港區(qū)內(nèi)設(shè)立的，專門發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)的區(qū)域，主要承擔(dān)采購、分銷和配送等國際中轉(zhuǎn)功能。跨境工業(yè)園區(qū)是設(shè)立在邊境地區(qū)，有專門口岸通道連接，進行跨境出口工業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域。保稅港區(qū)是設(shè)立在國家對外開放的口岸或相鄰區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能的綜合性特定區(qū)域，其疊加了保稅區(qū)和出口加工區(qū)的稅收和外匯政策，政策優(yōu)勢更加顯著。而綜合保稅區(qū)則是設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的最高形態(tài)。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是中國建立的首個國際邊境合作中心，主要功能是貿(mào)易洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、金融服務(wù)以及舉辦各類區(qū)域性國際經(jīng)貿(mào)洽談會等，是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的新探索形式。

4、其他類型開發(fā)區(qū)

除上述三種區(qū)域外，我國還有國家級旅游度假區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、臺商投資區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)等多種形式的開發(fā)區(qū)。國家級旅游度假區(qū)是由文化和旅游部設(shè)立的，為滿足居民休閑旅游需求，提供多樣化、高質(zhì)量旅游產(chǎn)品的旅游區(qū)域載體。截至目前，我國共有31家國家級旅游度假區(qū)，去年全年共接待游客9667.54萬人次，總收入626.86億元。互市貿(mào)易區(qū)則是設(shè)立在我國陸路邊境二十公里以內(nèi)，可以進行規(guī)定限額商品交換活動的區(qū)域。臺商投資區(qū)是具有中國特色的，通過稅收、文化等方式吸引臺資投資的特殊區(qū)域，主要分布在福建省內(nèi)。國家綜合配套改革試驗區(qū)又被稱為中國的“新特區(qū)”，是為通過制度創(chuàng)新促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展而設(shè)立的全方位改革試點區(qū)域。

（二）省級開發(fā)區(qū)

國家級開發(fā)區(qū)政策取得成功的同時，各地政府推動本地經(jīng)濟增長的熱情也十分高漲，紛紛在本省內(nèi)啟動省級開發(fā)區(qū)建設(shè)工作，作為省內(nèi)招商引資和發(fā)展外向型經(jīng)濟的主陣地。省級開發(fā)區(qū)是指省級政府批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)。根據(jù)《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2006年版）》，得到國家部委承認(rèn)合法性的省級開發(fā)區(qū)有三類：省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和省級特色工業(yè)園區(qū)。省級經(jīng)開區(qū)和省級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)是省級政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)，發(fā)展定位與國家級類似。省級特色工業(yè)園區(qū)是新型的工業(yè)園，以區(qū)域特色經(jīng)濟為基礎(chǔ)進行適當(dāng)集中布局，以優(yōu)勢企業(yè)為主導(dǎo)中小企業(yè)集群式發(fā)展的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)整體競爭優(yōu)勢。省級以下的開發(fā)區(qū)在2003-2006年的清理整頓中已經(jīng)全部被撤并。

中國式開發(fā)區(qū)的演進：

歷經(jīng)五個階段發(fā)展，擁抱改革創(chuàng)新浪潮

從蛇口工業(yè)區(qū)到14個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，再到如今全國共2543個開發(fā)區(qū)呈蓬勃發(fā)展之勢。開發(fā)區(qū)模式從蹣跚起步到千帆競發(fā)，期間也并非一帆風(fēng)順。從1980年至今，中國式開發(fā)區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了五個階段：

（一）第一階段：1979 -1990年，東部沿海開始設(shè)立經(jīng)開區(qū)，率先探索開發(fā)區(qū)模式

1979年1月31日，蛇口工業(yè)區(qū)正式成立。作為改革開放的試點，蛇口工業(yè)區(qū)是招商局集團全資開發(fā)的中國第一個外向型經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，開創(chuàng)了多項制度革新與觀念革新。1980年，深圳、珠海、汕頭和廈門四地正式獲批建設(shè)經(jīng)濟特區(qū)。從實質(zhì)上來看，經(jīng)濟特區(qū)是一種以關(guān)稅減免等優(yōu)惠政策為手段，通過良好的投資環(huán)境，吸引外商投資的自由港區(qū)。在改革開放初期，這一形式還為我國引進了先進的技術(shù)和科學(xué)的管理方法，并起到開發(fā)思想的作用。

在經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，1984年，我國又在14個沿海港口城市建立了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，對經(jīng)濟特區(qū)制度進行補充，并逐步形成了“經(jīng)濟特區(qū)——沿海開放城市——沿海經(jīng)濟開放區(qū)——內(nèi)地”的對外開放格局。在這一格局中，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)起著對外開放中流砥柱的重要作用。隨后在1988年，國務(wù)院出于滿足科技進步需求的目的，又批準(zhǔn)實施了“火炬計劃”，設(shè)立了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，以圖通過重點突破發(fā)展高新技術(shù)，來提高科技持續(xù)創(chuàng)新能力，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。在對外開放和科技進步兩個理論的指導(dǎo)下，以經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為代表的各類、各級開發(fā)區(qū)為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了充足動力。

（二）第二階段：1990-2003年，全國掀起了開發(fā)區(qū)設(shè)立熱潮，進入高速膨脹

在改革開放初期，由于開發(fā)區(qū)在技術(shù)、管理、知識和對外政策等方面具有的巨大優(yōu)勢，發(fā)展取得了顯著成功。因此，為了謀求進一步發(fā)展，國家在總結(jié)推廣各類開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，開始擴大開發(fā)區(qū)布局范圍，我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程進入到高速膨脹階段。不僅國務(wù)院接連批準(zhǔn)國家級開發(fā)區(qū)，各省市也開始建立各自的開發(fā)區(qū)，全國掀起了一場開發(fā)區(qū)設(shè)立熱潮，各級、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)開始高速膨脹。在這一過程中，我國開發(fā)區(qū)開始由東部沿海向中西部內(nèi)陸城市推進，并不斷發(fā)展壯大。截至2003年，全國各類開發(fā)區(qū)總數(shù)達到6866家，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，經(jīng)省級政府部門批準(zhǔn)的有1019家，其余全部是省級以下單位設(shè)立的開發(fā)區(qū)。

這一時期，誠然各級、各類開發(fā)區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境和招商引資等方面做出了巨大努力。但是值得注意的是，許多地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績，盲目圈地開發(fā)園區(qū)。有的市、縣甚至“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建區(qū)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦園”，開發(fā)園區(qū)的名類也是五花八門。為了短時間實現(xiàn)生產(chǎn)要素集聚和規(guī)模擴張，這些開發(fā)區(qū)多采用粗放式的增長方式，大量引進技術(shù)含量低、勞動密集型的企業(yè)，出現(xiàn)了規(guī)劃失控、建設(shè)失調(diào)、濫占耕地等負(fù)外部性問題。

（三）第三階段：2003-2006年， “保量不保質(zhì)”問題逐漸凸顯，開始集中清理整頓

在開發(fā)區(qū)發(fā)展高速膨脹階段后期，“保量不保質(zhì)”問題開始凸顯，大批達不到條件的開發(fā)區(qū)土地閑置、開發(fā)停滯的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，在2003年，全國開發(fā)區(qū)土地中有43％處于閑置狀態(tài)，開發(fā)區(qū)建設(shè)亟待清理整頓。2003年7月，國務(wù)院在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》中明確提出，要重點清查省級以下人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，以及未經(jīng)批準(zhǔn)而擴建的國家級開發(fā)區(qū)。我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程正式進入到清理整頓階段。

在清理整頓期間，各級、各地方按照國務(wù)院的要求，暫停新設(shè)和擴建各類開發(fā)區(qū)，并對省級以下開發(fā)區(qū)進行撤并。經(jīng)過集中清理整頓、重新規(guī)劃審核及落實設(shè)立范圍等幾個階段，開發(fā)區(qū)清理整頓工作成果顯著。根據(jù)發(fā)改委、國土資源部和建設(shè)部三部委聯(lián)合發(fā)布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2006年版）》顯示，2003年7月到2006年12月，全國各類開發(fā)區(qū)由6866個裁減至1568個，數(shù)量減少了77.16％，規(guī)劃面積也由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。

（四）第四階段：2006-2017年，從外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，開發(fā)區(qū)開始二次創(chuàng)業(yè)

基于對“初創(chuàng)”中出現(xiàn)問題的反思，國家對開發(fā)區(qū)的建設(shè)開始探索更為科學(xué)的發(fā)展模式，“二次創(chuàng)業(yè)”這一概念被廣為提及。在2005年頒布的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》中，科技部通過設(shè)立國家級高新區(qū)科技經(jīng)費不低于年財政預(yù)算的5%、高新技術(shù)企業(yè)R&D經(jīng)費不低于年銷售額的5%等硬指標(biāo)，率先提出完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提升技術(shù)創(chuàng)新能力等初步發(fā)展構(gòu)思。

各級開發(fā)區(qū)也在工作中由注重硬環(huán)境建設(shè)向注重軟環(huán)境轉(zhuǎn)變，通過改革管理機制、提升治理水平來實現(xiàn)由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。由于在“初創(chuàng)”過程中等級較低的開發(fā)區(qū)容易造成開發(fā)混亂，許多省級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)進行二次發(fā)展。如園區(qū)總數(shù)最多的山東，2016年全省開發(fā)區(qū)個數(shù)與2006年持平，都是168個，但省級開發(fā)區(qū)減少了19個，分別升級成了國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。

2014年，國務(wù)院在《關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中進一步作出相關(guān)工作部署，提出國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)要通過推進體制機制創(chuàng)新來優(yōu)化營商環(huán)境，促進開放型經(jīng)濟發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)綠色集約發(fā)展。在思維方式轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)下，各級開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也開始從分散化發(fā)展向集中發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，其出口結(jié)構(gòu)、引資質(zhì)量、技術(shù)水平、管理服務(wù)等方面均有了質(zhì)的提升。

（五）第五階段：2017年至今，改革創(chuàng)新成為主基調(diào)，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級勢在必行

經(jīng)過“二次創(chuàng)業(yè)”階段對開發(fā)區(qū)治理模式的思考與梳理，我國初步形成了以轉(zhuǎn)變思維帶動機制創(chuàng)新、以優(yōu)化環(huán)境促進產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展路徑，改革創(chuàng)新成為現(xiàn)階段我國開發(fā)區(qū)進一步發(fā)展的新主題。2017年國務(wù)院在《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中，把改革創(chuàng)新作為開發(fā)區(qū)發(fā)展的基本原則，這是我國第一個關(guān)于各類開發(fā)區(qū)改革方向的總體指導(dǎo)文件，為進一步改革創(chuàng)新指明了方向。

2019年《國務(wù)院關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（簡稱《意見》）中對我國開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展做出更為細(xì)致的部署。通過提出五大方面22項任務(wù)舉措，要求各地區(qū)、各部門采取有效措施，加快推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展。通過轉(zhuǎn)型升級，將開發(fā)區(qū)建設(shè)成對外開放的先導(dǎo)區(qū)、產(chǎn)業(yè)升級的示范區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力區(qū)、生態(tài)宜居的新城區(qū)。

中國式開發(fā)區(qū)的模式：

政府與企業(yè)角色協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展統(tǒng)一

（一）治理模式

一個行之有效的開發(fā)區(qū)治理模式對推動開發(fā)區(qū)發(fā)展具有重要作用。中國式開發(fā)區(qū)的治理模式與其功能定位密切相關(guān)，承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟開發(fā)、對外開放和體制機制改革創(chuàng)新試點等任務(wù)。具體來看，主要有以下五種治理模式。

1、政府治理模式

政府治理模式通過設(shè)立開發(fā)區(qū)管委會，將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一進行政府治理，主要適用于整城區(qū)開發(fā)或在原有城區(qū)基礎(chǔ)上開發(fā)的情況，因此是開發(fā)區(qū)發(fā)展初期比較普遍的治理模式。開發(fā)區(qū)管委會又分為協(xié)調(diào)型和主導(dǎo)型兩種模式。管委會協(xié)調(diào)型模式即管委會作為政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，主要職能定位為開發(fā)協(xié)調(diào)、溝通等，本身不直接參與開發(fā)區(qū)的建設(shè)和經(jīng)營管理。開發(fā)區(qū)企業(yè)的日常管理事務(wù)由政府中的相關(guān)主管部門來履行管理職能，因此開發(fā)區(qū)的治理權(quán)限還是由政府的相關(guān)部門來行使。我國多數(shù)開發(fā)區(qū)實行的是管委會協(xié)調(diào)型模式。管委會主導(dǎo)模式是管委會作為政府的派出機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施籌建、土地資源的綜合開發(fā)、園區(qū)范圍內(nèi)的招商引資等具體事務(wù)運作活動。這種模式中開發(fā)區(qū)管委會對于土地、城建的管理到工商行政的審批，再到財政、稅收、人事政策的管理都有較大的治理權(quán)限。

政府治理模式通過協(xié)調(diào)規(guī)劃開發(fā)區(qū)功能定位，由政府出資進行建設(shè)，開發(fā)整體性較強且規(guī)劃執(zhí)行效率高。但存在政府財政支出壓力較大、經(jīng)濟開發(fā)職能與社會管理職能相矛盾、規(guī)劃建設(shè)方案與實際情況脫節(jié)等問題。例如青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（黃島區(qū)），就是典型的政區(qū)合一模式，一個黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，管委會負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)招商引資、開發(fā)建設(shè)，區(qū)政府主要負(fù)責(zé)社會和行政管理指責(zé)，開發(fā)區(qū)黨委書記與管委會主任為一人擔(dān)任。類似的，日本的筑波科學(xué)城也是名義上設(shè)立科學(xué)城建設(shè)促進本部，實際由國土部官員全權(quán)負(fù)責(zé)。

2、企業(yè)治理模式

企業(yè)治理模式通過設(shè)立開發(fā)公司作為園區(qū)的開發(fā)者和管理者，對開發(fā)區(qū)進行規(guī)劃治理。開發(fā)公司實際上承擔(dān)了一定的政府職能，實際上，其權(quán)限也來自于政府的授權(quán)和指導(dǎo)，進行公共基礎(chǔ)設(shè)施投資并主導(dǎo)公共管理。這一治理模式能充分發(fā)揮市場主體作用，治理效率高。但由于開發(fā)企業(yè)無法從稅收中獲得必要的投資補償，存在易陷入財務(wù)困境或?qū)⒇攧?wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到地價等問題。

企業(yè)治理模式具體又可細(xì)分為國企型、外商型和聯(lián)合型。國企型指開發(fā)公司以國有企業(yè)為主體進行相關(guān)經(jīng)濟與社會事務(wù)的管理，開發(fā)區(qū)設(shè)置的管委會與國有企業(yè)黨委會類似，如早期的蛇口工業(yè)區(qū)，名義上設(shè)立管委會，但主要領(lǐng)導(dǎo)由工業(yè)區(qū)產(chǎn)生，實際是由招商局集團進行管理，上市公司招商蛇口就是這一模式的產(chǎn)物。外商型則不設(shè)管委會，由外商企業(yè)進行統(tǒng)一管理，如上海漕河涇高新區(qū)就不設(shè)管委會，而是通過引入港商投資，成立漕河涇發(fā)展總公司進行規(guī)劃管理、漕河涇物業(yè)管理公司提供公共服務(wù)。聯(lián)合型是以國有企業(yè)為主，中外企業(yè)參股進行聯(lián)合管理，如閔行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)就是由上海閔行虹橋開發(fā)公司、中銀香港和中國銀行分別出資65%、25%、10%組建并進行統(tǒng)一規(guī)劃管理的。

3、政企合作模式

政企合作模式是通過管委會與開發(fā)公司合作進行治理。開發(fā)區(qū)管委會作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)行使政府的管理權(quán)，并制定開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和政策；開發(fā)公司則為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)并進行基礎(chǔ)設(shè)施投資。按照政府與企業(yè)結(jié)合的緊密程度以及開發(fā)公司的資本來源，該模式可分為政企合一型和政企分立型模式兩種。政企合一型是指在開發(fā)區(qū)設(shè)立管委會，同時在開發(fā)區(qū)管委會的指導(dǎo)和組織下組建相應(yīng)的開發(fā)建設(shè)總公司。管委會履行開發(fā)區(qū)的決策規(guī)劃、公共服務(wù)和管理職能，園區(qū)總公司負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運營。政企分立型模式中，管委會作為地方政府的派出機構(gòu)，在開發(fā)區(qū)宏觀管理、公共服務(wù)和協(xié)調(diào)方面行使政府管理職能，對開發(fā)區(qū)的經(jīng)營活動不進行過多行政干預(yù)。開發(fā)總公司作為獨立的經(jīng)濟法人按市場化原則運作。政企分立型的治理模式更符合開發(fā)區(qū)市場化運營的發(fā)展情況，大多數(shù)開發(fā)區(qū)均采用這種治理模式。

政企合作模式使開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟治理職能與行政職能分離，精簡機構(gòu)、簡化辦事流程，管理效率高。蘇州工業(yè)園區(qū)是較典型的政企分立模式，管委會是蘇州人民政府的派出機構(gòu)，承擔(dān)園區(qū)的行政管理職能。園區(qū)的開發(fā)建設(shè)、物業(yè)管理、招商引資等職能交由中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司（CSSD），近幾年CSSD作通過增資擴股和股份制改造，已經(jīng)在為上市鋪墊。

4、中外合作模式

中外合作模式與外商型企業(yè)治理模式類似，但當(dāng)?shù)卣桥c國外一級政府管理機構(gòu)合作，對園區(qū)進行投資、開發(fā)、管理。當(dāng)?shù)卣峁┝己玫恼攮h(huán)境和土地，國外政府機構(gòu)提供豐富的管理運作經(jīng)驗和部分資金。這一模式在吸收國外先進治理經(jīng)驗的同時，又通過當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)因地制宜。如無錫新加坡產(chǎn)業(yè)園采用的就是這一治理模式，無錫市政府通過與新加坡政府簽訂合作協(xié)議，共同出資設(shè)立無錫星洲工業(yè)園投資有限公司負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)建設(shè)和經(jīng)營管理。蘇州工業(yè)園區(qū)作為中國第一個與外國政府合作建設(shè)的工業(yè)園區(qū)，同樣采取的是這一模式。上述提到的CSSD，就是中方與新加坡方合資組建的。

5、委托管理模式

對于規(guī)模比較小的開發(fā)區(qū)，由于缺乏治理經(jīng)驗且難以吸引企業(yè)參與，其可以通過委托國內(nèi)外某知名或富有經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)園或機構(gòu)進行全面管理運作。專業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理組織可以為開發(fā)區(qū)管委會注入園區(qū)運營的有效經(jīng)驗，并且開發(fā)區(qū)管委會可以保留相對精簡的組織結(jié)構(gòu)，通過政府間合作對開發(fā)區(qū)進行管理并引入部分資金。例如四川綿陽開發(fā)區(qū)就是通過與成都高新區(qū)合作，簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議引入負(fù)責(zé)成都高新區(qū)開發(fā)的成都倍特發(fā)展集團公司進行新區(qū)建設(shè)和管理規(guī)劃。

（二）發(fā)展模式

隨著我國對外開放水平的提升和經(jīng)濟實力的不斷增長，探索、建設(shè)一個與治理模式相匹配的開發(fā)區(qū)發(fā)展模式迫在眉睫。無論是工業(yè)型開發(fā)區(qū)、科研型開發(fā)區(qū)、金融型開發(fā)區(qū)還是生態(tài)型開發(fā)區(qū)，其發(fā)展應(yīng)該與我國的城市化進程以及經(jīng)濟社會發(fā)展特定階段相適應(yīng)。

1、工業(yè)型開發(fā)區(qū)

自上世紀(jì)80年代開始推進開發(fā)區(qū)建設(shè)以來，在發(fā)展初期，由于缺乏資金、技術(shù)與管理能力等要素，為了實現(xiàn)早期快速積累，我國的開發(fā)區(qū)多采取工業(yè)型發(fā)展模式。政府主要通過廉價土地、優(yōu)惠政策等優(yōu)勢，單純的將企業(yè)招商到同一個園區(qū)進行工業(yè)生產(chǎn)，重視園區(qū)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展并尋求經(jīng)濟總量的增長。主要以低附加值、高污染的勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主。如早期成立的各類名目的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)大多采取的是這一模式。以蛇口工業(yè)區(qū)為例，其在早期主要就是通過各種政策、土地、勞動力等優(yōu)勢招商引資，開辦工廠進行初級工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)，謀求經(jīng)濟發(fā)展的。

2、科研型開發(fā)區(qū)

與傳統(tǒng)工業(yè)型開發(fā)區(qū)不同，科研型開發(fā)區(qū)以技術(shù)創(chuàng)新能力為發(fā)展核心，更加注重產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性、創(chuàng)新性及高附加值等方面，以發(fā)展知識密集型產(chǎn)業(yè)為主。通過強大的科研基礎(chǔ)、良好的創(chuàng)新文化、配套的公共政策，促成創(chuàng)新資源在園區(qū)內(nèi)高效、自由流動，進而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。這一發(fā)展模式盡管對人員素質(zhì)提出了更高的要求，但對于實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)調(diào)整具有良好的參考價值。如臺灣新竹科技園就是在20世紀(jì)70年代臺灣經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，依托原有科研基礎(chǔ)，通過政策支持，營造創(chuàng)新環(huán)境實現(xiàn)瓶頸突破。目前園內(nèi)碩士以上學(xué)歷人員達15%以上，人均收入高出臺灣平均水平20%，年產(chǎn)值超4000億元新臺幣。

3、金融型開發(fā)區(qū)

金融型開發(fā)區(qū)是突破發(fā)展瓶頸的另一選擇，以金融、中介及咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為產(chǎn)業(yè)主體，通過服務(wù)資金融通、促成信息交流、創(chuàng)新商業(yè)模式等方法，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。此類型發(fā)展模式對于統(tǒng)籌管理及頂層規(guī)劃較為依賴，通過政府政策吸引金融機構(gòu)及跨國公司落戶，實現(xiàn)資本與信息在園區(qū)內(nèi)的自由流動，推動經(jīng)濟發(fā)展。如陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)作為唯一以金融貿(mào)易命名的國家級開發(fā)區(qū)，就是通過相關(guān)政策支持及自身合理規(guī)劃，吸引國內(nèi)外資本流入，實現(xiàn)商業(yè)信息的高質(zhì)量交流，發(fā)展成為全球重要的金融中心。陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)以32平方公里的面積聚集了728家金融機構(gòu)及300余家公司總部，實現(xiàn)了超過2000億元的地區(qū)生產(chǎn)總值。

4、生態(tài)型開發(fā)區(qū)

良好的生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在開發(fā)區(qū)初期工業(yè)化建設(shè)中，難免存在資源浪費和環(huán)境污染等問題。生態(tài)型發(fā)展模式通過建設(shè)綠色、低碳產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)循環(huán)化發(fā)展，提高資源利用效率，保護環(huán)境。這一過程中需要政府、企業(yè)、社會等多方的努力。以法國的索菲亞·安蒂波利斯科技園為例，其發(fā)展過程中通過園區(qū)管理部門限制污染企業(yè)入駐，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群綠色化；園內(nèi)企業(yè)自發(fā)綠色發(fā)展，提高資源利用效率；各類環(huán)保組織大力宣傳綠色觀念，提升社會公眾環(huán)境意識等方式，在成為全球知名的“電信谷”的同時，也是著名旅游勝地。

中國式開發(fā)區(qū)的問題：

七大癥結(jié)待改善，發(fā)展活力受制約

中國城鎮(zhèn)化已進入到新型城鎮(zhèn)化階段，開發(fā)區(qū)也進入轉(zhuǎn)型升級的新階段。在過渡期，開發(fā)區(qū)過去發(fā)展中的問題逐漸暴露出來。雖然目前許多開發(fā)區(qū)已經(jīng)意識到問題的存在和嚴(yán)重性，并已經(jīng)著手改變發(fā)展思路，但原有的慣性思維模式尚存，為了發(fā)展經(jīng)濟，追求政績，總體上發(fā)展仍比較粗放。目前中國開發(fā)區(qū)發(fā)展中面臨的問題主要有七個方面。

（一）內(nèi)生動力不足，過度依賴政策紅利

開發(fā)區(qū)模式最初即依靠政策優(yōu)惠對外開放，招商引資，極大的刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展。但從長期來看，優(yōu)惠政策趨于同質(zhì)，政策優(yōu)勢逐漸弱化，開發(fā)區(qū)過度依賴于稅收減免、低息貸款等外部政策紅利，內(nèi)生增長動力不足的問題開始顯露。尤其是在欠發(fā)達地區(qū)，開發(fā)區(qū)的發(fā)展大多依靠各級政府的政策優(yōu)惠和較低的土地成本，走“減稅招商”“以地引資”的粗放式發(fā)展模式。在上世紀(jì)末，曾出現(xiàn)于各開發(fā)區(qū)招商引資競爭之間的減稅大戰(zhàn)就是這一問題的典型縮影，甲開發(fā)區(qū)給予減稅，乙開發(fā)區(qū)就給予免稅；你這個開發(fā)區(qū)免所得稅，我這個開發(fā)區(qū)連營業(yè)稅也免。過度依賴政策紅利的結(jié)果就是關(guān)注量的快速擴張而忽視了質(zhì)的提升，各類資源利用效率極低。即使是開發(fā)區(qū)云集的上海市，其2000年資源生產(chǎn)率為552.55元/噸，僅為日本同年的1/36；2018年上海土地資源生產(chǎn)率約為17億元/平方公里，僅相當(dāng)于西班牙馬德里2007年的水平。同時，開發(fā)區(qū)對于整合各類資源、搭建創(chuàng)新平臺缺乏認(rèn)識，未能形成一套可以提供良好內(nèi)生動力的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動機制。隨著政策優(yōu)勢弱化、土地空間和環(huán)境容量不斷縮減，內(nèi)生動力不足問題愈發(fā)凸顯。

（二）管理機制落后，行政效率拖累發(fā)展

我國開發(fā)區(qū)三十多年來最主要的治理模式包括政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)以及政企混合三種，在實際運行中各顯優(yōu)劣，但政府主導(dǎo)一直是開發(fā)區(qū)最主要的治理模式。政府主導(dǎo)型治理模式雖然有利于政府統(tǒng)一規(guī)劃并進行宏觀調(diào)控，但也存在諸多缺陷。一方面，政府治理模式中管委會一般是政府的一級派出機構(gòu)，只是開發(fā)區(qū)的管理層而非決策層，導(dǎo)致很多管理權(quán)限并未由政府下放至管委會，導(dǎo)致許多問題需要經(jīng)過層層審批，開發(fā)區(qū)“一站式服務(wù)”的目標(biāo)難以順利實現(xiàn)，影響開發(fā)區(qū)的工作效率。另一方面，我國對開發(fā)區(qū)管委會沒有明確的法律地位，因此很容易造成開發(fā)區(qū)管委會的職能不清，出現(xiàn)管理上的混亂和漏洞。開發(fā)區(qū)機構(gòu)設(shè)置不是通過立法程序，隨意性大，因此可能出現(xiàn)機構(gòu)龐雜、人員冗余、社會管理職能和經(jīng)濟職能互相沖突的問題。例如湖州市經(jīng)開區(qū)由規(guī)劃面積66平方公里發(fā)展到代市政府管轄一鎮(zhèn)二街道，實際管轄面積超過140平方公里，常住人口11萬，流動人口近3萬，開發(fā)區(qū)管委會不得不在發(fā)展經(jīng)濟的同時承擔(dān)大量政府公共服務(wù)職能，這必然會分散開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的資源與優(yōu)勢。第三是對于各類開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、設(shè)立、調(diào)區(qū)、升級、考核等沒有形成標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)動態(tài)管理機制。例如雖然現(xiàn)在許多開發(fā)區(qū)都在嘗試開展產(chǎn)城融合測量評價，但國家尚未出臺評價產(chǎn)城融合的指導(dǎo)性文件，這一重要指標(biāo)難以計入衡量開發(fā)區(qū)發(fā)展的考核標(biāo)準(zhǔn)。 

（三）開發(fā)趨于同質(zhì)，缺乏核心競爭實力

許多地區(qū)的開發(fā)區(qū)同質(zhì)化嚴(yán)重，沒有屬于自己的特色產(chǎn)業(yè)和核心競爭力。開發(fā)區(qū)之間相互復(fù)制，沒有根據(jù)本地區(qū)的條件發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中于少數(shù)產(chǎn)業(yè)已是普遍現(xiàn)象。開發(fā)區(qū)同質(zhì)化以產(chǎn)業(yè)趨同和政策趨同為主，全國219家國家級經(jīng)開區(qū)，50%主導(dǎo)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和裝備制造，40%主導(dǎo)信息產(chǎn)業(yè)，30%主導(dǎo)化工產(chǎn)業(yè)。各地開發(fā)區(qū)過去10-20年紛紛上馬的鋼鐵、水泥、造船等傳統(tǒng)行業(yè)已經(jīng)產(chǎn)能過剩，在產(chǎn)業(yè)升級的過程中，各開發(fā)區(qū)又紛紛轉(zhuǎn)投新材料、電子、醫(yī)藥、太陽能光伏等新興產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化也比較嚴(yán)重。且由于新興產(chǎn)業(yè)在具體政策上，各地園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資等政策并沒有本質(zhì)區(qū)別，差異主要在優(yōu)惠力度上，形成政策的“價格競爭”。園區(qū)管理者為了吸引企業(yè)被迫參與政策競爭中，既造成了資源浪費，也削弱了園區(qū)間相互合作、功能互補的基礎(chǔ)條件，制約了區(qū)域整體水平和發(fā)展?jié)摿Α?/span>

（四）規(guī)劃不甚合理，缺乏配套體系建設(shè)

開發(fā)區(qū)的規(guī)劃應(yīng)該與我國的城市化進程以及經(jīng)濟社會發(fā)展的特定階段相適應(yīng)。傳統(tǒng)的工業(yè)化開發(fā)區(qū)發(fā)展模式過于重視經(jīng)濟總量的增長，對于開發(fā)區(qū)與城市協(xié)同發(fā)展的認(rèn)識不足，產(chǎn)城融合發(fā)展緩慢，缺乏成熟的公共服務(wù)配套體系。這類地區(qū)城市功能滯后，與主城區(qū)之間存在大量潮汐式交通，逐漸演變?yōu)橹鞒沁吘壍摹肮聧u”，可持續(xù)發(fā)展動力不足。例如，杭州青山湖科技城每天有5萬人往返于相距25公里的杭州主城與科技城之間；上海青浦工業(yè)園的工業(yè)用地面積為30平方公里，就業(yè)人口達到12萬，但是生活服務(wù)設(shè)施寥寥無幾，只能通過青浦老鎮(zhèn)區(qū)和“廠中村”予以解決。隨著開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的浪潮涌現(xiàn)，加強配套設(shè)施建設(shè)，促成產(chǎn)城融合發(fā)展刻不容緩。

（五）環(huán)境污染嚴(yán)重，亟待生態(tài)環(huán)境保護

我國開發(fā)區(qū)在推動工業(yè)化進程的同時，往往忽視了生態(tài)環(huán)境保護問題，導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重。片面追求經(jīng)濟總量而缺乏生態(tài)環(huán)境保護和節(jié)能減排意識。過去一段時間，政府考核評價體系中，過度關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，導(dǎo)致環(huán)境保護及節(jié)能減排工作流于形式。行政處罰過輕問題明顯，《環(huán)境影響評價法》對違反環(huán)評的企業(yè)最高僅征收20萬元罰款；《大氣污染防治法》在修訂前罰款數(shù)額也不過50萬。缺乏強制執(zhí)行手段，“停止生產(chǎn)”、“限期整改”“責(zé)令關(guān)閉”等措施在實際中難以有效使用，環(huán)境污染訴訟解決率不到1%。工業(yè)“三廢”排放量等污染指標(biāo)居高不下，空氣、水體污染嚴(yán)重。亟待通過行政、立法等手段加強生態(tài)環(huán)境保護，提升可持續(xù)發(fā)展動力。

（六）吸引外資不足，需要優(yōu)化投資環(huán)境

開發(fā)區(qū)的主要任務(wù)就是招商引資、促進經(jīng)濟發(fā)展，然而近年來，部分地區(qū)營商環(huán)境不盡如人意，難以吸引投資的問題顯著。從引資結(jié)構(gòu)上來看，開發(fā)區(qū)利用外資主要集中在第二產(chǎn)業(yè)，第一、三產(chǎn)業(yè)的引資潛力尚未充分開發(fā)出來。從引資方式上來看，開發(fā)區(qū)以吸引外商直接投資傳統(tǒng)方式為主，而發(fā)達國家在直接利用外資中80%以上屬于跨國并購的形式，這與國際跨國投資趨勢有很大差距。從政策激勵上來看，部分開發(fā)區(qū)，尤其是東三省開發(fā)區(qū)與沿海發(fā)達地區(qū)相比沒有投資的區(qū)位優(yōu)勢，政策優(yōu)惠條件與其他省市比較也沒有特色和獨到之處，且部分政策沒有得到全面落實。以哈爾濱經(jīng)開區(qū)為例，2015年實際利用外資金額僅為10.9億美元，同期蘇州工業(yè)園區(qū)實際利用外資金額為283.18億元，差距非常大。部分地區(qū)懶政怠政問題嚴(yán)重，未能發(fā)掘當(dāng)?shù)匕l(fā)展稟賦。

（七）科創(chuàng)平臺有限，科研創(chuàng)新能力不足

良好的創(chuàng)新研發(fā)能力能夠為開發(fā)區(qū)提供充足動力。我國開發(fā)區(qū)在發(fā)展初期多通過資金吸引人才、團隊等方式提升科研創(chuàng)新能力，對于平臺建設(shè)的認(rèn)識不足。近年來隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，對于科研創(chuàng)新人才需求的不斷提升，平臺建設(shè)愈發(fā)重要。目前多數(shù)開發(fā)區(qū)雖已初步建立科技創(chuàng)新體系，但仍有待完善。普遍存在的問題有：一是科技經(jīng)費投入不足，科技創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投入機制尚未形成，多數(shù)企業(yè)無力進行核心技術(shù)和前瞻性技術(shù)的戰(zhàn)略研究；二是企業(yè)創(chuàng)新主體地位不夠突出，區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能仍有待提高；三是科技創(chuàng)新平臺不夠完善，產(chǎn)學(xué)研合作不夠緊密。如昆山開發(fā)區(qū)雖然是全國以科技創(chuàng)新帶動區(qū)域發(fā)展做的比較好的開發(fā)區(qū)之一，但仍存在開發(fā)區(qū)企業(yè)缺乏研發(fā)動力，申報專利不夠主動，與科研機構(gòu)在技術(shù)、人才、管理方面的深層次合作較少，昆山新能源材料研究院、國力大真空器件研究院等新型研發(fā)機構(gòu)的龍頭效應(yīng)還未完全體現(xiàn)等問題。

中國式開發(fā)區(qū)的出路：

打破行政化管理機制，激活市場化運營潛能

針對目前開發(fā)區(qū)發(fā)展存在的各類問題，加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級步伐，需要從政府到企業(yè)，從政策到市場全方位、多層次的改革創(chuàng)新，打造開發(fā)區(qū)發(fā)展新引擎?？偟膩碚f，可以從以下七個方面著手改革。

（一）優(yōu)化政策激勵

根據(jù)地方經(jīng)濟基礎(chǔ)、引資條件和產(chǎn)業(yè)特色，制定創(chuàng)新性與合理性并重的激勵政策對于開發(fā)區(qū)的招商引資、吸引人才、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面起到重要作用。開發(fā)區(qū)可以通過優(yōu)化政策激勵措施，創(chuàng)新激勵方式，合理部署吸引優(yōu)質(zhì)資源、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級。

一是減稅降費定向招商引資。減稅降費作為招商引資最重要的方式之一，近年來在各開發(fā)區(qū)的實際工作中已得到充分優(yōu)化，通過良好的定向政策設(shè)置，能夠高效招商引資并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。如蘇州工業(yè)園區(qū)針對特定行業(yè)實施分層次定向政策，對集成電路線寬小于0.8微米的生產(chǎn)企業(yè)給予“兩免三減半”的優(yōu)惠政策；對線寬小于0.25微米且經(jīng)營15年以上企業(yè)更是給予“五免五減半”優(yōu)惠政策。層次分明，針對性強的激勵政策有效引導(dǎo)園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

二是獎金落戶吸引人才入園。近年來各城市的“搶人大戰(zhàn)”日趨激烈，通過資金獎勵及寬松的落戶政策吸引高學(xué)歷年輕人，已成為繼招商引資之后的另一政策主流。變“引資”為“引智”，通過人才集聚實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。如武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)就通過“百萬大學(xué)生留漢”計劃，放開戶籍限制，大學(xué)生可直接落戶、購房，并給予購房折扣；組建天使基金，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，最高提供1億元股權(quán)投資支持；獎勵人才就業(yè)，對于高端人才，一次性最高獎勵100萬元。

三是多措并舉鼓勵總部落戶。總部經(jīng)濟因具有極化效應(yīng)和擴散效應(yīng)，能夠提高資源利用效率及土地產(chǎn)出效益，已得到學(xué)界的廣泛認(rèn)可。各開發(fā)區(qū)通過補貼、政策便利等方式吸引機構(gòu)總部落戶，發(fā)展總部經(jīng)濟，探索激勵政策調(diào)整的新方向。以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，其通過對落戶的總部機構(gòu)給予房屋租購補貼、出口通關(guān)便利及定期舉辦交流論壇等舉措，成功吸引西門子、禮來等世界500強企業(yè)落戶。目前，園區(qū)內(nèi)總部數(shù)量約占江蘇全省的1/5。

（二）體制機制改革

深化開發(fā)區(qū)體制機制改革，是開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的核心和關(guān)鍵。以提高開發(fā)區(qū)運行效率為目標(biāo)，進一步完善管理體制，創(chuàng)新開發(fā)機制，探索合作共贏機制，提高開發(fā)區(qū)體制機制建設(shè)水平。改革的重點可從四個方面推進：

一是完善開發(fā)區(qū)的管理模式。一方面，理順管理權(quán)限。按照“精簡、效能、統(tǒng)一”和“小政府、大社會”的原則，研究制定開發(fā)區(qū)管理條例。剝離開發(fā)區(qū)管委會社會事務(wù)職能和開發(fā)運營職能，專注于經(jīng)濟管理職能。上文中提到的天津、山西、福建和山東省都在采取剝離開發(fā)區(qū)行政職能，由園區(qū)開發(fā)集團負(fù)責(zé)招商引資和開發(fā)建設(shè)的改革方式。另一方面，增強開發(fā)區(qū)自主管理和服務(wù)能力，提高行政效率。推行權(quán)利清單制度，賦予國家級開發(fā)區(qū)管委會區(qū)域管理權(quán)，并在此基礎(chǔ)上加快推進各級行政審批和政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在審批機制、互聯(lián)網(wǎng)+等方面做出了諸多創(chuàng)新。在審批機制上，推進“證照分離”改革，梳理出審批權(quán)限事項25項，“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新上，推進重點領(lǐng)域電子證照應(yīng)用，按照“一件事情一次辦結(jié)”要求，完成13項個性化情景式審批清單定制，累計減少申請資料1598份，平均審批可節(jié)約辦理時限7個工作日。第三是推進開發(fā)區(qū)內(nèi)部管理機構(gòu)扁平化，通過薪酬制度的市場化提升管理人員素質(zhì)，優(yōu)化管理服務(wù)。例如南昌經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在人員流動機制、崗位評級機制、績效考核機制三方面進行改革。人員流動上堅持“能進能出”，績效考核上堅持“能增能減”，打破“吃大鍋飯”的局面。

二是推進建立多元化的開發(fā)機制。一方面，堅持政企分開，建立健全以開發(fā)總公司為投資開發(fā)主體的開發(fā)機制，鼓勵引導(dǎo)開發(fā)區(qū)吸引境內(nèi)外有實力、有經(jīng)驗的專業(yè)管理團隊或機構(gòu)運用市場化的手段配置資源，提高開發(fā)區(qū)的質(zhì)量和效益。例如上文中提到的無錫新加坡產(chǎn)業(yè)園和蘇州工業(yè)園，采用中外合作的模式共建園區(qū)開發(fā)公司，負(fù)責(zé)園區(qū)的開發(fā)運營，極大的提高了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟效益。另一方面，堅持政資分開，鼓勵發(fā)展多種形式的融資方式，并適當(dāng)加以組合運用。在進一步發(fā)揮金融創(chuàng)新作用的同時，完善新金融環(huán)境下的風(fēng)險監(jiān)控。

三是建立健全考核體系，加強開發(fā)區(qū)兼并整合。根據(jù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，制定并完善開發(fā)區(qū)考評指標(biāo)和辦法。進一步落實責(zé)任。一是要把考核結(jié)果與工作人員的工資、獎勵、晉升、培訓(xùn)緊密掛鉤，建立“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的考核體系。二是對于同質(zhì)化開發(fā)區(qū)在數(shù)量上“去產(chǎn)能”，根據(jù)開發(fā)區(qū)的考評結(jié)果，進行優(yōu)化、整合、清理，推進考核結(jié)果良好的開發(fā)區(qū)升級擴張，考核結(jié)果不合格的開發(fā)區(qū)收縮淘汰。

四是創(chuàng)新開發(fā)區(qū)合作共贏機制，推廣一園多區(qū)、飛地拓展等創(chuàng)新模式。有序推進區(qū)域相近或功能相關(guān)的幾個開發(fā)區(qū)聯(lián)合，甚至可實施一體化管理。將部分園區(qū)的特殊政策覆蓋至所有整合園區(qū)，精簡保留原有園區(qū)管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，將一體化運作與產(chǎn)業(yè)錯位運行的優(yōu)勢有機結(jié)合。例如，晉城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)打造“一區(qū)四園”的發(fā)展模式，以此打造晉城市產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的核心承載區(qū)。飛地拓展模式是指具有特殊功能的開發(fā)區(qū)，為擴展空間形成若干個飛地開發(fā)區(qū)，飛地園區(qū)由所在地政府和總部園區(qū)共同組建，實施統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、開發(fā)運作、招商引資的管理模式。例如，山東即墨經(jīng)開區(qū)與2016年提出飛地經(jīng)濟發(fā)展模式，形成了“區(qū)外園”與核心區(qū)之間特色鮮明、分工合作、互補共贏的協(xié)同發(fā)展新模式。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的核心是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長的類型，從低附加值向高附加值升級，從高污染向低污染升級，從粗放型向集約型升級。開發(fā)區(qū)利用原有稟賦，探索轉(zhuǎn)型升級的合理路徑，培育新動能。通過產(chǎn)業(yè)升級實現(xiàn)差異化發(fā)展，形成特色化的競爭優(yōu)勢。

一是強化政府的頂層設(shè)計要求。根據(jù)區(qū)域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，明晰各開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。

二是整合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資源，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高技術(shù)水平。例如，南京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)以完善產(chǎn)業(yè)鏈條形成集聚效應(yīng)。經(jīng)開區(qū)通過瞄準(zhǔn)關(guān)鍵企業(yè)、打通上下環(huán)節(jié)、提升自主創(chuàng)新能力等諸多舉措，形成了涵蓋光電顯示、集成電路、太陽能光伏等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的完整鏈條。以光電顯示為例，開發(fā)區(qū)內(nèi)擁有關(guān)鍵零部件生產(chǎn)以及整機產(chǎn)品組裝的完善集群，液晶顯示器、液晶電視年產(chǎn)量均超過600萬臺。同時突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在液晶模組環(huán)節(jié)全球領(lǐng)先，年出貨量占全球12%以上?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模超2000億元。

三是加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、高端裝備制造、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)作為開發(fā)區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，并培育突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群。例如，煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)通過發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提升自身競爭力。通過實施“先進制造業(yè)卓越集群計劃”，圍繞電子、醫(yī)藥、新材料等重點產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建“五個一”專業(yè)化服務(wù)促進機制：以一個卓越集群對應(yīng)一個促進中心、制定一個專項規(guī)劃、建立一個專家智庫、匹配一支引導(dǎo)基金，促進優(yōu)勢先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，電子信息產(chǎn)業(yè)聚集了以富士康和LG為龍頭的近千家企業(yè)，產(chǎn)值近2600億元。生物醫(yī)藥與健康產(chǎn)業(yè)聚集起榮昌、普羅吉、新時代等103家企業(yè)，擁有21項國際領(lǐng)先成果，獲批及在研國家新藥和醫(yī)療器械61個。新材料產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)達300多家，包含萬華、泰和新材等4家上市公司，產(chǎn)值近1000億。

（四）加速產(chǎn)城融合

以人為核心的城鎮(zhèn)化需要推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。產(chǎn)城融合能夠健全和完善開發(fā)區(qū)內(nèi)部的各項功能，以改變區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)的工業(yè)制造單一發(fā)展模式，形成以功能復(fù)合為導(dǎo)向的新發(fā)展模式，進而帶動開發(fā)區(qū)內(nèi)各項基礎(chǔ)配套設(shè)施的逐漸完善，最終成為宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化新城。這樣就能解決由功能區(qū)分離所導(dǎo)致的居民出行時間和距離長，以及交通堵塞的一系列問題。推動產(chǎn)城融合，可提升開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。

一是從產(chǎn)城融合角度來完善考核評價體系。目前國家開發(fā)區(qū)評價體系中的指標(biāo)主要包括產(chǎn)業(yè)競爭力、經(jīng)濟效率、科技創(chuàng)新以及區(qū)域帶動等方面。隨著產(chǎn)城融合度不斷提高，人們對于居住環(huán)節(jié)、生活質(zhì)量的要求不斷提高，一些能耗、排污、服務(wù)業(yè)等情況也納入了評價體系，但評價體系中還沒有納入社會發(fā)展、生態(tài)文明、人才引進等指標(biāo)。從產(chǎn)城融合的角度看，這些應(yīng)該被納入現(xiàn)在的評價體系。產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較容易量化，新區(qū)發(fā)展主要是偏重于新區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、自然環(huán)境和自然資源兩個層面。人口發(fā)展可以從收入情況、就業(yè)質(zhì)量、生活質(zhì)量、文化程度等構(gòu)建三級指標(biāo)。把有利于產(chǎn)城融合的考核評價要素加入到考核評價體系中，有利于開發(fā)區(qū)的管理。

二是科學(xué)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃布局。在產(chǎn)城融合發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等。土地規(guī)劃需要改變工業(yè)用地為主的觀念，商業(yè)用地和居住用地的分配都應(yīng)該得到提高。要調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，防止土地開發(fā)過程中出現(xiàn)無秩序開發(fā)、過量占地的情況。進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，應(yīng)考慮到人口數(shù)量的變化，提前規(guī)劃設(shè)計好城市內(nèi)醫(yī)院、學(xué)校、公園等配套設(shè)施，使產(chǎn)業(yè)和城市同步發(fā)展，不至于出現(xiàn)“有產(chǎn)無城”或“有城無產(chǎn)”的狀況。

三是完善城市功能配套設(shè)施。城市功能配套設(shè)施包括商場、休閑娛樂場所外，還體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)內(nèi)擁有良好的交通系統(tǒng)。能夠切實保證居民的出現(xiàn)變得更加便捷、快速。醫(yī)療衛(wèi)生和教育機構(gòu)也是城市配套的重要一環(huán)。因此，在開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中，需要注重人的發(fā)展，及時跟進居民保障措施，增加就業(yè)機會，推動流動人口市民化，提高城市居民的生活質(zhì)量。加大公共產(chǎn)品的投資，政府也可號召社會上的企業(yè)和組織加入公共服務(wù)領(lǐng)域，適當(dāng)給與稅收優(yōu)惠等政策支持。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)通過配套設(shè)施建設(shè)提升可持續(xù)發(fā)展能力。蘇州工業(yè)園區(qū)對于住宅、醫(yī)院、學(xué)校等生活功能區(qū)在園區(qū)開發(fā)初期就進行了規(guī)劃，在園區(qū)成立的第四年就建成了第一個安居小區(qū)，配套設(shè)施建設(shè)也同步跟進，實現(xiàn)了園區(qū)產(chǎn)業(yè)、生活和服務(wù)等功能的復(fù)合，產(chǎn)業(yè)區(qū)與生活社區(qū)基本實現(xiàn)布局融合。上海金橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)通過同步規(guī)劃、同步實施實現(xiàn)產(chǎn)城融合。園區(qū)在開發(fā)初期制定的戰(zhàn)略規(guī)劃中，就創(chuàng)新性地提出在工業(yè)園區(qū)中預(yù)留配套生活區(qū)的規(guī)劃思路，奠定了產(chǎn)城融合的基礎(chǔ)。以生活區(qū)中具代表性的碧云國際社區(qū)為例，該社區(qū)配套功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多元文化包容，目前已入住以歐美家庭和高端客戶為主的租客約2000戶，良好適應(yīng)了城市功能發(fā)展的需求。金橋產(chǎn)城融合的順利發(fā)展凸顯了在建設(shè)初期規(guī)劃理念和建設(shè)定位的重要性。

（五）綠色集約發(fā)展

生態(tài)環(huán)境保護是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是維護生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本舉措，近年來受到各方的極大重視，綠色集約發(fā)展成為主流趨勢。綠色集約發(fā)展也是影響開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合的重要因素。良好的生活、生產(chǎn)環(huán)境有利于吸引人才和高科技產(chǎn)業(yè)進入，提高城市發(fā)展層次和居民生活品質(zhì)。因此，強化環(huán)境治理，節(jié)約資源能源是開發(fā)區(qū)實現(xiàn)融合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。

一是提高土地集約利用水平。因地制宜合理制定土地規(guī)劃，堅決按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批用地，嚴(yán)格執(zhí)行土地招拍掛出讓制度，提高土地資源的市場化配置。進一步建立和完善園區(qū)內(nèi)企業(yè)的退出機制，置換盤活原有存量低效用地。管委會也可以根據(jù)企業(yè)定制建造標(biāo)準(zhǔn)廠房，將廠房租賃給入園企業(yè)使用，不僅縮短了審批時間，減少園區(qū)企業(yè)投資風(fēng)險，還為開發(fā)區(qū)后續(xù)發(fā)展留有空間。例如泉州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)通過采取產(chǎn)權(quán)變更、產(chǎn)能變換、股權(quán)置換等方式，利用、收儲空置廠房和土地資源。引進項目利用現(xiàn)有廠房，縮短項目建設(shè)周期，得以快速投產(chǎn)。此外，嘉慶輕工項目通過租下1.2萬平米空置廠房，節(jié)約建設(shè)世界，進行高端外貿(mào)出口生產(chǎn)，有效實現(xiàn)園區(qū)產(chǎn)能轉(zhuǎn)換。

二是構(gòu)建環(huán)保社會機制，支持鼓勵節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)以構(gòu)建全面的環(huán)保社會機制優(yōu)化園區(qū)環(huán)境。園區(qū)在引入民間組織、引導(dǎo)信息公開、推行綠色標(biāo)識等方面進行實踐。根據(jù)國家政策導(dǎo)向，天津泰達環(huán)保協(xié)會定期組織企業(yè)公開環(huán)境信息，2016年自愿公開環(huán)境信息的企業(yè)就達101家。在現(xiàn)有綠色標(biāo)識的基礎(chǔ)上，開展“工業(yè)廢物生態(tài)管理標(biāo)識活動”，對優(yōu)秀企業(yè)給予認(rèn)證合格并頒發(fā)“生態(tài)標(biāo)識”證書，有效宣傳環(huán)保觀念、提升企業(yè)環(huán)保意識。

二是加快循環(huán)經(jīng)濟體系構(gòu)建，以廢物減量化、再利用、資源化為原則。例如，上海青浦工業(yè)園區(qū)通過循環(huán)化實現(xiàn)綠色集約發(fā)展。園區(qū)加強循環(huán)經(jīng)濟共享資源和共用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點推進能源高效多級利用體系、水資源多層面梯級利用體系以及一體化的廢物收集和循環(huán)利用工程，促進企業(yè)間廢物交換利用、能量梯級利用和廢水循環(huán)利用。實施五大循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈項目和循環(huán)經(jīng)濟服務(wù)平臺項目，引領(lǐng)全區(qū)循環(huán)化水平提升。2019年7月12日，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部、科技部研究，批準(zhǔn)上海青浦工業(yè)園區(qū)為國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。蘇州工業(yè)園依托蘇州環(huán)境能源交易中心，園區(qū)運用市場化手段促進區(qū)域資源合理配置，一站實現(xiàn)碳交易、排污權(quán)交易、廢棄物交易和節(jié)能減排技術(shù)產(chǎn)品交易，填補了江蘇環(huán)境、能源交易領(lǐng)域的空白。園區(qū)嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)整體能耗總量，加強行業(yè)項目能效紅線管理，正努力建設(shè)成為國家首批綠色制造試點園區(qū)。

（六）驅(qū)動資本運作

充足的資金對于開發(fā)區(qū)吸引人才、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升資源利用效率起到重要的支撐作用。單純依靠財政補貼，長久來看可持續(xù)性較差，因而從國家及地方層面都開始探索新的開發(fā)區(qū)融資模式，驅(qū)動資本運作。

一是拓展融資渠道，如開展融資租賃業(yè)務(wù)、信托融資、資產(chǎn)證券化等新型融資、加快政府、銀行和融資擔(dān)保公司的新型合作模式發(fā)展。例如，天津港保稅區(qū)投資公司通過融資租賃方式，將出售給某租賃公司的11萬平方米空客A320總裝線廠房產(chǎn)權(quán)租回，繼續(xù)由天津空客總裝公司使用和生產(chǎn)，實現(xiàn)了36.3億元資金滾動。又如青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)通過陜西國投辦理5億元信托融資，拓展園區(qū)建設(shè)資金融資渠道。

二是吸引民間資金，政府不斷優(yōu)化PPP運行環(huán)境，探索建立市場準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”。在開發(fā)區(qū)建設(shè)中，通過引入民間資金共同開發(fā)和承擔(dān)風(fēng)險，打破“正面清單”模式，做到“法無禁止即可為”。例如，河北固安工業(yè)園區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，采用市場機制引入民間資金，與華夏幸福確立政府與社會資本合作（PPP）模式，驅(qū)動資本幫助園區(qū)發(fā)展。

三是發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。鼓勵設(shè)立開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基金，用于孵化更多有前景的項目。以廣州開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基金為例，其通過資金支持，助力園區(qū)企業(yè)發(fā)展，累計已投資粵芯半導(dǎo)體、越洋醫(yī)藥等40余個產(chǎn)業(yè)項目，投出了方邦股份、潔特生物兩家科創(chuàng)板申報企業(yè)。作為剛成立2年的投資界“新人”，其資金管理規(guī)模已達105億元。

四是發(fā)展資本市場，鼓勵支持開發(fā)區(qū)上市。國務(wù)院于19年5月發(fā)布文件，積極支持國家級經(jīng)開區(qū)開發(fā)建設(shè)主體申請IPO上市，拓展產(chǎn)業(yè)集群的投融資渠。近年來由于嚴(yán)控地方隱性債務(wù)，開發(fā)區(qū)融資渠道受到一定制約，其發(fā)展能力也受到一定限制。此次國家主動允許開發(fā)區(qū)上市，對于激勵開發(fā)區(qū)向市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展有重大意義。

在此次文件出臺前，國內(nèi)已有部分成熟的經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)開發(fā)企業(yè)上市，借力資本市場取得了良好的發(fā)展。經(jīng)開區(qū)中，長春經(jīng)開（600215）1999年就已在主板市場上市，目前總市值達34.46億元；高新區(qū)上市第一股中炬高新（600872）更是1995年就已上市，經(jīng)過二十余的發(fā)展，已成為年收入40億元以上、總市值超300億的優(yōu)質(zhì)公司；市值超過200億元的外高橋（600648）作為保稅區(qū)的代表，也在1992年就已上市。2017年在新三板掛牌的武侯高新（871326）作為中西部開發(fā)區(qū)上市的代表，總市值達104億元，位居新三板公司之首。但是目前A股上市的開發(fā)區(qū)都是指旗下部分資產(chǎn)上市，A股尚沒有一級城投公司上市的先例。7月30日，邳州經(jīng)發(fā)入股ST中新，成為第一大股東，交易完成后，邳州經(jīng)發(fā)持有公司28.44%股權(quán)，開發(fā)區(qū)管理委員會是邳州經(jīng)發(fā)的唯一股東，公司實際控制人變更為邳州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會。這是全國首家開發(fā)區(qū)平臺公司借殼上市，也為開發(fā)區(qū)平臺企業(yè)上市提供了很大的想象空間。由于各開發(fā)區(qū)平臺的資質(zhì)和能力不同，多數(shù)距離IPO上市標(biāo)準(zhǔn)差距較大，而且目前開發(fā)區(qū)平臺企業(yè)可能涉及到房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)，如土地平整、市政工程等，上市難度比較大，也可以考慮買入合適的殼資源，再把盈利良好的資產(chǎn)逐步嵌入上市公司，從而實現(xiàn)間接上市。

目前全國共有219家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，如果能抓住上市機遇，對于接力債券融資，驅(qū)動資本運作實現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展具有重要意義。各地方也紛紛出臺政策鼓勵開發(fā)區(qū)內(nèi)部企業(yè)上市融資，廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)通過政策引導(dǎo)金融機構(gòu)落戶，支持園區(qū)企業(yè)融資。以金融機構(gòu)總部落戶為例，最高可獲各類扶持資金超1.4億元。此外，當(dāng)?shù)剡€對區(qū)內(nèi)企業(yè)利用資本市場給予獎勵，支持企業(yè)開拓融資渠道。對在境內(nèi)外資本市場上市的企業(yè)分階段給予總額600萬元獎勵；債券市場上，按實際付息額分段分檔給予貼息，最高貼息600萬元。

（七）搭建創(chuàng)新平臺

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，人才是科技創(chuàng)新最核心的因素，良好的科技創(chuàng)新平臺能夠聚集人才、支撐科技創(chuàng)新。因此，科技創(chuàng)新平臺的搭建對于進一步提高開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新能力具有重要意義。

一是建立引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的重大技術(shù)研究平臺。在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園建立專業(yè)化的技術(shù)創(chuàng)新平臺，構(gòu)建符合國家戰(zhàn)略、市場需求和園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院，支撐新型園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立支撐技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的實驗測試平臺。構(gòu)建從研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化到產(chǎn)業(yè)化的上下游銜接、功能配套、分工協(xié)作的科技創(chuàng)新鏈條。

二是鼓勵開發(fā)區(qū)內(nèi)的科技型企業(yè)加強與高校院所合作。通過產(chǎn)學(xué)研合作促成科技成果轉(zhuǎn)化是科研平臺建設(shè)的主要目的。開發(fā)區(qū)鼓勵企業(yè)成立自身研究機構(gòu)承接高校院所的科技成果和技術(shù)轉(zhuǎn)移，消化吸收為自身發(fā)展動力。如南京溧水空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)通過鼓勵南京金龍與上海交通大學(xué)等高校合作，共建技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新中心，吸收最新科研成果，發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)。

三是強化平臺在支撐主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。技術(shù)突破是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科研平臺作為研發(fā)的重要主體，通過創(chuàng)新技術(shù)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如蘇州工業(yè)園區(qū)就通過引入西門子中國研究院，建設(shè)蘇州納米科技創(chuàng)新中心等科研平臺，研發(fā)電子、材料等領(lǐng)域技術(shù)，保持技術(shù)先進性，助力園內(nèi)電子信息及裝備制造業(yè)發(fā)展。

中國式開發(fā)區(qū)的未來：

加快市場化改革，深化產(chǎn)城融合

（一）產(chǎn)城融合發(fā)展成熟

在產(chǎn)城融合的成熟期，開發(fā)區(qū)人才集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)達、功能完備、設(shè)施現(xiàn)代、環(huán)境優(yōu)美、出行方便，呈現(xiàn)出欣欣向榮的圖景。日本筑波科學(xué)城是開發(fā)區(qū)通過政府規(guī)劃實現(xiàn)產(chǎn)城融合的典型案例。這一管理模式受到政府干預(yù)較大，但整體規(guī)劃系統(tǒng)、管理高度集中、行政效率較高。其在1970年就頒布《筑波研究學(xué)園城市建設(shè)法》，以教育和科研作為園區(qū)發(fā)展核心，為后續(xù)建設(shè)打下穩(wěn)固規(guī)劃基礎(chǔ)。目前園區(qū)規(guī)劃中，科研教育用地15.6平方公里，約占總面積的57.8%，其余42.2%全部為城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，配套設(shè)施與園區(qū)開發(fā)同步推進。為園區(qū)工作人員提供住宅、學(xué)校、商業(yè)、公共服務(wù)等完整的城市生活配套系統(tǒng)。軌道交通和高速公路等交通設(shè)施齊備。同時在生活品質(zhì)上，中心城區(qū)配有功能完善的綜合性設(shè)施，國際會展中心、公共圖書館、商業(yè)娛樂街、藝術(shù)博物館等有序排布。根據(jù)日本政府一項針對筑波地區(qū)科研人員的抽樣調(diào)查，90%以上的受訪者表示愿意一直留在筑波從事研究工作，對于園區(qū)研究環(huán)境十分滿意。目前，筑波科學(xué)城已由單一開發(fā)區(qū)向現(xiàn)代化新城轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。園區(qū)內(nèi)聚集了300多家研究機構(gòu)和2萬余名研究人員，研究機構(gòu)總數(shù)占日本全國的31%，常駐人口也由初期的7.8萬猛增至如今的超20萬人。

（二）產(chǎn)業(yè)體系現(xiàn)代完善

傳統(tǒng)的工業(yè)開發(fā)區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展后，傳統(tǒng)制造業(yè)逐漸被現(xiàn)代制造業(yè)所取代，傳統(tǒng)支柱工業(yè)被現(xiàn)代金融、科研、信息等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)所取代，開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)高度融合之勢。1994年設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)作為全國唯一擁有國家級經(jīng)開區(qū)及高新區(qū)雙重資質(zhì)的開發(fā)區(qū)，經(jīng)過25年的發(fā)展，已由建設(shè)初期的單純以制造業(yè)為主的發(fā)展模式向制造業(yè)與服務(wù)業(yè)高度融合轉(zhuǎn)型。園區(qū)在建設(shè)初期主要通過投資驅(qū)動，依賴資源優(yōu)勢發(fā)展勞動密集型低端制造業(yè)。2005年，園區(qū)管委會啟動制造業(yè)升級計劃，助力園內(nèi)制造業(yè)由勞動密集型向知識密集型轉(zhuǎn)變。2006年，國務(wù)院批準(zhǔn)園區(qū)擴大規(guī)劃面積，為發(fā)展金融咨詢、現(xiàn)代物流等服務(wù)業(yè)提供充足的發(fā)展空間。目前，園區(qū)通過發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，助力高端制造業(yè)轉(zhuǎn)型。制造業(yè)方面，以電子信息和裝備制造兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，為園區(qū)發(fā)展提供充足動力。服務(wù)業(yè)方面，通過政策支持與市場引導(dǎo)，園區(qū)內(nèi)已建成完善的現(xiàn)代化物流服務(wù)體系；并聚集了各類準(zhǔn)金融機構(gòu)924家，園區(qū)基金管理規(guī)模超1800億；同時，已有30多家涉及移動支付安全、交易系統(tǒng)、普惠金融等領(lǐng)域的金融科技公司落戶園區(qū)，形成了多層次的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系。2018年，蘇州工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2570.27億元，服務(wù)業(yè)占比達44.2%，高新技術(shù)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的70%以上，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超7.1萬元。

（三）兩個市場切換自如

開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中，尤其是出口加工區(qū)和保稅區(qū)，長期以來是面向國際市場發(fā)展出口業(yè)務(wù)，然而面對國際市場變化和我國外貿(mào)格局的改變，開發(fā)區(qū)市場擴張轉(zhuǎn)向國際市場與國內(nèi)市場并重，能夠根據(jù)形勢進行自如切換。上海外高橋保稅區(qū)作為我國第一個保稅區(qū)，在其發(fā)展中因勢利導(dǎo)，根據(jù)實際經(jīng)濟形勢進行市場區(qū)域定位，把握時代發(fā)展機遇。在1990年設(shè)立之初，外高橋保稅區(qū)主要針對國際市場，抓住世界制造業(yè)向中國快速轉(zhuǎn)移的機遇，發(fā)展對外出口加工貿(mào)易，吸引了英特爾、IBM、通用等先進制造業(yè)在保稅區(qū)內(nèi)投資建廠。到2008年，保稅區(qū)內(nèi)的240多家出口加工企業(yè)共完成工業(yè)總產(chǎn)值超500億元，以國際市場為主要定位的發(fā)展模式蓬勃興起。然而，全球金融危機對于外高橋以國際市場為主的出口加工模式產(chǎn)生了巨大沖擊，出口交貨值由2008年的346.95億元驟降至09年的189.47億。保稅區(qū)適時“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”，抓住擴大內(nèi)需和消費升級的趨勢，將市場重點專向潛力巨大的國內(nèi)市場，2010年，工業(yè)總產(chǎn)值逆勢增長至701億元。如今，外高橋保稅區(qū)作為自由貿(mào)易試驗區(qū)之一，通過探索融合國內(nèi)、國際市場，取得了巨大的發(fā)展成果。2018年進出口總額達1245.14億美元，占全國保稅區(qū)的1/2以上。

（四）兩種資本高度集聚

開發(fā)區(qū)擴張的過程中，招商引資的來源向內(nèi)資、外資并重轉(zhuǎn)變。資本集聚成為推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新的重要力量。始建于1969年的法國索菲亞·安蒂波利斯科技園作為歐洲頂尖園區(qū)之一，是開發(fā)區(qū)通過國內(nèi)、國際資本高度融合，白手起家、發(fā)展壯大的典型。從稟賦上看，園區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，大學(xué)、科研機構(gòu)匱乏，缺少人才、技術(shù)等資源；唯一優(yōu)勢就是瀕臨地中海、旅游資源豐富，具備吸引外來企業(yè)、資金的條件。園區(qū)最初是由私人集資貸款成立企業(yè)進行開發(fā)管理的，發(fā)展規(guī)模較小，但樹立了科研化、生態(tài)化的超前發(fā)展理念。而在園區(qū)需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金緊張時，政府及時給予資金支持并參與園區(qū)管理規(guī)劃。隨后由于其建有全球領(lǐng)先的光纖通訊網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)法國政府的大力宣傳，吸引了國際資本及科研機構(gòu)入駐并參與園區(qū)管理。通過風(fēng)險資本匯集政府、企業(yè)以及國際資本的資金。國際風(fēng)險資本發(fā)達，風(fēng)險資本中有50%左右來自美、英、德等國家。目前，園區(qū)僅23平方公里的土地上，聚集了1.6萬余名工程師及科研人員，吸引了來自70余個國家的超過1400家機構(gòu)入駐。管理體制上，在1984年成立了由政府、企業(yè)、科研機構(gòu)三方組成的基金會進行園區(qū)開發(fā)管理。政府負(fù)責(zé)政策制定、國際宣傳并提供穩(wěn)定的資金支持；企業(yè)負(fù)責(zé)具體園區(qū)規(guī)劃開發(fā)布局并進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；科研機構(gòu)負(fù)責(zé)提供科學(xué)意見并吸引外部人才、機構(gòu)入駐。

（五）輻射帶動協(xié)調(diào)發(fā)展

隨著開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚功能的日益完善，近年來開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)已不局限于區(qū)域內(nèi)聚集和擴張發(fā)展，而是將開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、價值優(yōu)勢、研發(fā)優(yōu)勢輻射到周邊區(qū)域，帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。位于美國西海岸中部的硅谷通過市場主導(dǎo)的發(fā)展模式，以資金驅(qū)動資源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集并輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展。在園區(qū)發(fā)展初期，主要依托斯坦福大學(xué)等優(yōu)秀院校發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并形成了良好的創(chuàng)業(yè)文化，著名的惠普公司就是這一時期在創(chuàng)始人家中的車庫里成立的。到了1970年代，風(fēng)險資本開始通過資金驅(qū)動產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展，到1998年，硅谷地區(qū)的風(fēng)險投資總額達412億美元，占全美的1/3以上。在一波又一波技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)升級浪潮中，硅谷依托其在科研基礎(chǔ)、創(chuàng)業(yè)文化和資金上的優(yōu)勢，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的高度集聚。目前已聚集了蘋果、臉書、谷歌、英特爾等互聯(lián)網(wǎng)及電子產(chǎn)業(yè)巨頭，2019年全球市值前五的公司中，三家位于硅谷。同時，硅谷通過產(chǎn)業(yè)高度集聚輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展：舊金山市2016年風(fēng)險投資和高新技術(shù)就業(yè)增長等方面均已超過硅谷，誕生了如推特、愛彼迎等新興互聯(lián)網(wǎng)公司；位于內(nèi)華達荒漠地區(qū)的賭城里諾近年來積極承接硅谷技術(shù)項目轉(zhuǎn)移，已吸引蘋果、特斯拉等企業(yè)入駐，著力打造“硅谷新東郊”。目前，在產(chǎn)業(yè)集聚和輻射帶動的共同影響下，硅谷所在的舊金山灣區(qū)2017年全年地區(qū)生產(chǎn)總值達7480億美元，超過全球兩百多個國家，以1%的人口創(chuàng)造了全美4.4%的財富。

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